| 應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀分析及對策探討 |
| 國土資源部網(wǎng)站 2010-12-16 |
|
|
|
|
|
2007年7月1日開始的全國第二次土地調(diào)查已經(jīng)結(jié)束，各地調(diào)查數(shù)據(jù)與成果已逐級匯總和上報(bào)。對于調(diào)查結(jié)果，不能只停留在得到的數(shù)據(jù)，更應(yīng)該分析數(shù)據(jù)反映的問題�；巨r(nóng)田調(diào)查作為第二次全國土地調(diào)查的重中之重，對我國順利實(shí)施切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策起著舉足輕重的作用。作為湖北省基本農(nóng)田調(diào)查內(nèi)業(yè)工作試點(diǎn)之一的應(yīng)城市，目前已完成基本農(nóng)田調(diào)查及其相關(guān)的三級驗(yàn)收。在對最新基本農(nóng)田數(shù)據(jù)的分析中，也發(fā)現(xiàn)了應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)中存在著一些問題。
1 應(yīng)城市基本情況
應(yīng)城市位于湖北省中部偏東，地處江漢平原與鄂中丘陵過渡地帶，江漢平原北部,東以漳水和涢水與云夢縣為界，東北與安陸市毗鄰，西與天門、京山兩市接壤，南與漢川市為鄰，東西寬43公里，南北長45公里，中心城區(qū)東距武漢90公里。境內(nèi)有漢宜公路、漢丹鐵路、長荊鐵路橫貫東西，處在武漢、襄樊、荊州、宜昌大三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心，水陸交通便利，地理位置優(yōu)越。應(yīng)城市地處中緯度濕潤區(qū)，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，四季變化顯著，日照充足，雨水充沛，無霜期長。地形地貌以低崗為主，兼有平原，地勢自西北向東南傾斜，境內(nèi)河流湖泊眾多，水土資源豐富，其基本農(nóng)田保護(hù)具有得天獨(dú)厚的自然條件優(yōu)勢。
應(yīng)城市于1999年開始對全市范圍內(nèi)的耕地都進(jìn)行了基本農(nóng)田及一般農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的編制和劃定落實(shí)，共調(diào)整劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)片（塊）779個(gè)，保護(hù)率達(dá)84.17%，全部落實(shí)到圖上、地塊、村組和農(nóng)戶，做到圖、表與地塊相符，并逐級簽定了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，落實(shí)了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任；同時(shí)按要求設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志，并將基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖、村級標(biāo)志牌、保護(hù)規(guī)劃圖全部編繪成彩圖，制作成光盤，進(jìn)入電腦管理。規(guī)劃成果已報(bào)省、市、縣三級備案，經(jīng)過上級主管部門驗(yàn)收合格，2001年應(yīng)城市獲得全國基本農(nóng)田保護(hù)先進(jìn)單位。
應(yīng)城物華天寶，資源富集，素有“膏都鹽�！敝Q，是一座新興的工礦城市。隨著近些年來應(yīng)城市社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化和工業(yè)化水平顯著提高，城市建設(shè)不可避免占用大量農(nóng)地資源，人地矛盾漸趨緊張。2008年應(yīng)城市全市總?cè)丝?7.87萬，城市化率27.73%，按照土地變更調(diào)查口徑測算，人均耕地低于全國和全省平均水平。要促進(jìn)應(yīng)城市未來城市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，保障區(qū)域糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)工作顯得刻不容緩。
2 基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀分析
第二次土地調(diào)查基本農(nóng)田調(diào)查發(fā)現(xiàn)，應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)片（塊）939個(gè)，保護(hù)率為83.16%，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土地類型結(jié)構(gòu)和分布情況均有不同程度的變化。對最新數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)中存在一些問題，這些問題既有基本農(nóng)田保護(hù)中廣泛存在的普遍問題，也有基于應(yīng)城市資源稟賦特點(diǎn)具有的個(gè)別問題。
2.1 基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃管理過于僵化
基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是通過土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃確定的，在土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，盡管經(jīng)過多方面調(diào)查論證，力求科學(xué)合理，但隨著時(shí)間的推移，難免會出現(xiàn)一些難以預(yù)料的情況，當(dāng)這些情況發(fā)生時(shí)，現(xiàn)行的基本農(nóng)田保護(hù)制度缺乏合理調(diào)整的空間。如因自然災(zāi)害等因素使基本農(nóng)田遭到毀壞，短期內(nèi)又無法恢復(fù)，導(dǎo)致基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)有效耕地面積不足而又長期得不到補(bǔ)充；部分通過土地后備資源開發(fā)新增加的優(yōu)質(zhì)耕地，長期不能劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以實(shí)行更有效的保護(hù)等。過于僵化的基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃管理措施使得基本農(nóng)田布局不能得到及時(shí)調(diào)整。
2.2 基本農(nóng)田保護(hù)管理機(jī)制不完善
現(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制還存在不少問題。例如，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，凡涉及基本農(nóng)田調(diào)整的，都必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。這雖然體現(xiàn)了國家對基本農(nóng)田保護(hù)的高度重視，但材料還是由地方上報(bào)的，中央政府很難有足夠的精力去詳細(xì)審查。同時(shí)由于報(bào)批程序繁瑣，基本農(nóng)田保護(hù)制度實(shí)施中暴露出的一系列需要通過規(guī)劃調(diào)整才能解決的問題，往往難以及時(shí)得到解決。
另外，應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)管理中還存在只注重?cái)?shù)量保護(hù)不注重質(zhì)量保護(hù)和基本農(nóng)田布局較為分散不利于有效管理等問題。根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到83.16%，高于規(guī)定的最低基本農(nóng)田保護(hù)率，但是對基本農(nóng)田的質(zhì)量保護(hù)、結(jié)構(gòu)和布局規(guī)劃，特別是生態(tài)管護(hù)等方面注重不夠。由于缺乏耕地質(zhì)量信息基礎(chǔ)作支撐，對于劃定基本農(nóng)田的質(zhì)量無法用量化的指標(biāo)來衡量，以往的相關(guān)法律法規(guī)以及上輪規(guī)劃綱要對基本農(nóng)田質(zhì)量只是作了定性規(guī)定，因此在執(zhí)行中難以考核。同時(shí)缺乏對應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)周邊環(huán)境影響的調(diào)查分析，一些土壤污染、水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)內(nèi)的耕地被劃入了保護(hù)區(qū)范圍。并且基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定時(shí)存在“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”和“上山下灘”的狀況，忽略了“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”的耕地保護(hù)方針，基本農(nóng)田呈現(xiàn)“劣質(zhì)、分散、細(xì)碎化”狀態(tài)，造成基本農(nóng)田分布較為分散，不利于有效管理。
2.3 缺乏基本農(nóng)田保護(hù)資金
無論是保護(hù)基本農(nóng)田還是建設(shè)基本農(nóng)田都必須有穩(wěn)定的大量資金來源，各地征收的耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等三項(xiàng)費(fèi)用，雖然能夠在一定程度上解決補(bǔ)充耕地的資金問題，但不能解決基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)的巨大資金需求。雖然部分地區(qū)和部門已經(jīng)解決了基本農(nóng)田保護(hù)基金，但這只是各地“各顯神通”的結(jié)果，目前還缺乏統(tǒng)一的政策保障，沒有明確的資金來源渠道，使基本農(nóng)田保護(hù)工作難以正常運(yùn)行。
2.4 基本農(nóng)田保護(hù)制度執(zhí)行不嚴(yán)
經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)、建設(shè)用地和耕地用地之爭、工業(yè)旅游服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展矛盾的普遍存在，使基本農(nóng)田保護(hù)制度實(shí)施難度大�；巨r(nóng)田保護(hù)制度就是將優(yōu)質(zhì)耕地作為基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，應(yīng)城市在具體規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”等違反基本農(nóng)田保護(hù)制度的現(xiàn)象；而且由于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃不合理，在確定保護(hù)區(qū)時(shí)沒有準(zhǔn)確預(yù)測日后經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展對耕地的占用，導(dǎo)致出現(xiàn)由于建設(shè)項(xiàng)目而變更基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的現(xiàn)象。另外，由于上一輪規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)率過高，為了完成耕地動(dòng)態(tài)平衡，把一些劣質(zhì)耕地、偏遠(yuǎn)山區(qū)的坡耕地都劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，以此來完成上級下達(dá)的指標(biāo)，基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量都難以保障。
2.5 基本農(nóng)田保護(hù)法規(guī)不健全
目前，我國沒有一部專門的基本農(nóng)田保護(hù)法，而基本農(nóng)田保護(hù)工作涉及到社會的方方面面，從現(xiàn)狀看已有的法規(guī)條例已經(jīng)不能滿足保護(hù)基本農(nóng)田的需要；另一方面，國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃多自成體系，阻礙了基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施。對于基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的調(diào)整完善，缺乏科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的運(yùn)作程序性規(guī)范；在基本農(nóng)田質(zhì)量定期檢測、基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)調(diào)整驗(yàn)收審查、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃審核報(bào)批等方面還缺乏一系列規(guī)范制度，對弄虛作假或?qū)彶椴粐?yán)的行為缺乏責(zé)任追究制度；與基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)的各部門責(zé)任不明確，落實(shí)不到位。
3 加強(qiáng)應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)的對策探討
隨著基本農(nóng)田保護(hù)的不斷發(fā)展，人們對基本農(nóng)田的認(rèn)識更進(jìn)一步深化，基本農(nóng)田保護(hù)不僅涉及到占用，還涉及到補(bǔ)；不僅涉及保護(hù)面積，還涉及基本農(nóng)田的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境；不僅要保護(hù)基本農(nóng)田，還要保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。針對應(yīng)城市基本農(nóng)田保護(hù)出現(xiàn)的問題，可嘗試從以下方面采取相應(yīng)對策進(jìn)行改進(jìn)。
3.1 改革基本農(nóng)田布局調(diào)整機(jī)制
目前基本農(nóng)田的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用實(shí)行嚴(yán)格的制度，“除國家能源、交通、水利和軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以外，其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)一律不得占用基本農(nóng)田。確需占用基本農(nóng)田并符合法律規(guī)定，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的，必須按法定程序報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)�！边@一管理辦法既保證了基本農(nóng)田的面積，也固化了基本農(nóng)田的布局。實(shí)行如此嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度對保證基本農(nóng)田的面積是有效的，但剛性太強(qiáng)，也存在一些問題。實(shí)際中可能造成地方非法占用基本農(nóng)田。
對基本農(nóng)田面積保護(hù)目標(biāo)不能變，布局也要保護(hù)相對穩(wěn)定，否則基本農(nóng)田保護(hù)將形同虛設(shè)，但布局可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以增強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的彈性，減少基本農(nóng)田保護(hù)與其它用地需求的矛盾，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，建議給予地方政府一定的基本農(nóng)田布局調(diào)整的權(quán)利，以應(yīng)付區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用的不確定性，用于新農(nóng)村建設(shè)等地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理需求。
3.2 重視基本農(nóng)田質(zhì)量管理
改變基本農(nóng)田保護(hù)偏重?cái)?shù)量指標(biāo)，忽視質(zhì)量指標(biāo)的局面。突出基本農(nóng)田區(qū)位保護(hù)重點(diǎn)，并落實(shí)到具體地塊。基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃和劃區(qū)定界應(yīng)選取最具代表性的耕地生產(chǎn)條件和生產(chǎn)能力的地貌、坡度、灌溉條件、土地適宜性、耕地投入水平、糧食產(chǎn)量等六項(xiàng)指標(biāo)，并將其細(xì)化分級，形成和建立一個(gè)較為合理和完整的反映基本農(nóng)田質(zhì)量狀況的指標(biāo)體系，并在劃定時(shí)，逐項(xiàng)逐圖斑地塊進(jìn)行調(diào)查登記。同時(shí)，為了能順利進(jìn)行基本農(nóng)田整理和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，在基本農(nóng)田布局時(shí)要注意保證基本農(nóng)田連續(xù)性。相對于破碎度較大的耕地而言，集中連片的耕地更適于機(jī)械化耕作和規(guī)模經(jīng)營�？梢赞r(nóng)用地分等定級估價(jià)為基本農(nóng)田質(zhì)量保障提供技術(shù)支撐。農(nóng)用地分等定級成果在基本農(nóng)田保護(hù)中，有助于確定基本農(nóng)田的合理數(shù)量和合理的空間布局，保證基本農(nóng)田的質(zhì)量，并實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田的分級管理。另外，結(jié)合農(nóng)用地分等的屬性數(shù)據(jù)庫，建立基本農(nóng)田的信息管理系統(tǒng)，可以做到及時(shí)更新基本農(nóng)田信息，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量的雙重管理。
3.3 加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)用
首先應(yīng)全方位、多渠道籌集資金，解決基本農(nóng)田保護(hù)資金匱乏。國家應(yīng)加大對基本農(nóng)田保護(hù)的投入力度，并整合現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、中低產(chǎn)田改造資金和土地開發(fā)整理資金等多渠道的資金，進(jìn)行集中使用，重點(diǎn)投入，以擴(kuò)大資金投入的規(guī)模效益，并形成良性循環(huán)機(jī)制。可鼓勵(lì)和吸引各級政府、單位和農(nóng)戶對其管理和經(jīng)營的基本農(nóng)田增加資金、勞力投入，改善基本農(nóng)田的生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田產(chǎn)出率。
同時(shí)，建立基本農(nóng)田保護(hù)的利益激勵(lì)機(jī)制�；巨r(nóng)田保護(hù)帶來的機(jī)會成本不能合理分?jǐn)�，造成社會不公，客觀上影響著基本農(nóng)田保護(hù)工作的順利開展全面評估基本農(nóng)田保護(hù)對全社會的影響�；巨r(nóng)田保護(hù)是對優(yōu)質(zhì)耕地的特殊保護(hù)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民會因此而喪失一些發(fā)展機(jī)會，因此必須全面評估基本農(nóng)田農(nóng)戶種田產(chǎn)生的外部性社會效益。在考慮設(shè)立基本農(nóng)田農(nóng)地發(fā)展權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，利用稅收、財(cái)政補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的機(jī)會成本，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，以便能真正將基本農(nóng)田長期保護(hù)起來。同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民參與基本農(nóng)田的日常保護(hù)，對在改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質(zhì)量，促進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)方面做出貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人，給予必要的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，形成基本農(nóng)田保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，以引導(dǎo)和促進(jìn)保護(hù)基本農(nóng)田。
3.4 嚴(yán)格規(guī)范基本農(nóng)田管理
規(guī)范基本農(nóng)田管理，并嚴(yán)格執(zhí)行。完善各種管理制度，加強(qiáng)檢查維護(hù)工作，建立成果歸檔制度。層層落實(shí)責(zé)任，把基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)納入各級領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)和政績考核內(nèi)容，實(shí)行年度檢查考核制度，對管理和建設(shè)有功者給予重獎(jiǎng)，對管理不力者，要采取一票否決制，給予嚴(yán)肅處理。要按照有關(guān)規(guī)定，采取有力措施，確保保護(hù)目標(biāo)不得突破；要嚴(yán)格執(zhí)行年度建設(shè)用地計(jì)劃和出讓計(jì)劃，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，以避免造成大量耕地的破壞和減少。要廣泛發(fā)動(dòng)群眾，實(shí)行舉報(bào)制度。
3.5 健全基本農(nóng)田保護(hù)法律法規(guī)體系
法律法規(guī)是規(guī)范基本農(nóng)田保護(hù)權(quán)責(zé)利關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加強(qiáng)土地法制建設(shè)，盡快制定基本農(nóng)田保護(hù)法規(guī)，規(guī)范基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)、權(quán)、利，以法律的形式保護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土地所有者、使用者的經(jīng)濟(jì)利益；協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系，使基本農(nóng)田保護(hù)工作能夠順利進(jìn)行。同時(shí)，必須強(qiáng)化法律法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督，加大基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)肅查處土地違法行為，積極推進(jìn)土地執(zhí)法監(jiān)察管理體制改革，努力走出一條“預(yù)防為主，事前防范與事后查處相結(jié)合”的土地執(zhí)法監(jiān)察新路子。
切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策�；巨r(nóng)田是耕地的精華，因此保護(hù)基本農(nóng)田對于國計(jì)民生和國家安全均有重要意義。基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會和政策環(huán)境都在時(shí)時(shí)變化，保護(hù)基本農(nóng)田的方法和措施也應(yīng)及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)。如此，才能盡可能保護(hù)好我國的基本農(nóng)田，乃至重要的耕地。作者： 程艾芳 |
|
【打印新聞】
【關(guān)閉窗口】
|
|
 |
|
|
